Wieso Asylsuchende nicht überall gleichermassen in den Arbeitsmarkt integriert werden

Die Zeit, während der Asyl­suchende auf ihren Asylbescheid warten, verur­sacht hohe Kosten für die Sozial­w­erke. Diese Kosten kön­nten mit ein­er schnellen Inte­gra­tion der Asyl­suchen­den in den Arbeits­markt gesenkt wer­den. Allerd­ings ste­ht die neg­a­tive Wahrnehmung von Asyl­suchen­den dem im Weg, vor allem in den Kan­to­nen, in denen eine starke Linke fehlt.  

In der Schweiz sind die Kan­tone für die Umset­zung von Geset­zen, die vom Bund kom­men, ver­ant­wortlich. Dass es dabei zu grossen kan­tonalen Unter­schieden kom­men kann, zeigt sich im Bere­ich der Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den beson­ders deut­lich.

Die Asylde­bat­te ver­nach­läs­sigt die Frage nach der Inte­gra­tion der Asyl­suchen­den, die auf einen Asylbescheid warten. Diese Wartezeit verur­sacht Kosten und eine starke Beanspruchung der Sozial­w­erke, was immer wieder im Zen­trum der poli­tis­chen Diskus­sion ste­ht. Die nahe­liegende Mass­nahme zur Senkung dieser Kosten wäre die Inte­gra­tion der Asyl­suchen­den in den Arbeits­markt.

Eine neue Unter­suchung des Kom­pe­tenzzen­trums für Pub­lic Man­age­ment der Uni­ver­sität Bern und des Insti­tuts für Poli­tik­wis­senschaft der Uni­ver­sität Hei­del­berg ging deshalb der Frage nach, warum arbeits­fähige Asyl­suchende nicht in allen Kan­to­nen gle­icher­massen in den Arbeits­markt inte­gri­ert wer­den.

Die Arbeitsmarktintegration von Asylsuchenden in der Schweiz zwischen 2000 und 2003

Als Fall­studie dient uns die Umset­zung der Asylverord­nung 2 über Finanzierungs­fra­gen im Asyl­we­sen (AsylV 2) von 1999 (siehe Infobox). Damals führten mas­sive kan­tonale Unter­schiede bei der Zulas­sung von Asyl­suchen­den zum Arbeits­markt zu ein­er starken Ungle­ich­be­hand­lung von Asyl­suchen­den.

Der Fall: Die Asylverord­nung 2 über Finanzierungs­fra­gen (AsylV 2) von 1999
Die Aus­gaben im Asyl­bere­ich stiegen seit 1981 kon­tinuier­lich an. Das 1998 ver­ab­schiedete Sta­bil­isierung­spro­gramms fand seinen Nieder­schlag in der Asylverord­nung 2. Die eid­genös­sis­chen Räte kürzten die Unter­stützungspauschalen mas­siv, welche der Bund den Kan­to­nen für sozial­hil­fe­ab­hängige Asyl­be­wer­bende auszahlte. Zur Kostenre­duk­tion des Bun­des soll­ten die Kan­tone durch die Kürzung der Pro-Kopf-Pauschale dazu bewegt wer­den, dafür zu sor­gen, dass möglichst wenige Per­so­n­en aus dem Asyl- und Flüchtlings­bere­ich sozial­hil­fe­ab­hängig wer­den.

Dafür standen den Kan­to­nen zwei unter­schiedliche Strate­gien zur Ver­fü­gung. Sie kon­nten zum einen die Anwe­sen­heits­dauer sozial­hil­fe­ab­hängiger Asyl­be­wer­ben­der ver­ringern, indem sie abgewiesene Asyl­suchende ver­mehrt auss­chafften und die frei­willige Rück­kehr von Asyl­suchen­den förderten. Unab­hängig davon kon­nten die Kan­tone die Zahl für­sorge­ab­hängiger Asyl­suchen­der aber auch durch deren Inte­gra­tion in den Arbeits­markt nach ein­er Karen­zfrist von drei Monat­en reduzieren.

Entscheid bei den Kantonen

Im schweiz­erischen Vol­lzugs­föder­al­is­mus geniessen die Kan­tone sowohl Organ­i­sa­tions- als auch Pro­grammkom­pe­tenz über die Aus­gestal­tung der Umset­zung von Asyl­recht. Der in der Infobox erwäh­nte Entscheid auf Bun­de­sebene im Jahr 1999, die Pro-Kopf-Pauschale für Asyl­suchende zu kürzen, löste einen poli­tis­chen Entschei­dung­sprozess für oder gegen die Erle­ichterung der Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den in den Kan­to­nen aus.

Drei Erklärungsansätze für die Strategie der Kantone zur Umsetzung

Wir unter­sucht­en anhand dreier Grup­pen von Fak­toren, ob Kan­tone Asyl­suchende in den Arbeits­markt inte­gri­eren oder nicht.

1: Wie stark sind poli­tis­che Akteure und die Ver­wal­tung vertreten – mit jew­eils unter­schiedlichen Posi­tio­nen?

Ein­er­seits kann die Zusam­menset­zung des Regierungsrats eine gewichtige Rolle spie­len. In der Regel ver­fol­gen Regierun­gen, die von recht­en Parteien des poli­tis­chen Spek­trums dominiert wer­den, keine Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den. Das Gegen­teil gilt für links dominierte Kan­ton­sregierun­gen. Von ein­er starken öffentlichen Ver­wal­tung dage­gen wird eine stärk­er sach­be­zo­gene Lösungssuche erwartet.

2: Wie stark wird die Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den als Prob­lem wahrgenom­men?

Asyl­suchende kön­nen ein­er­seits als Gruppe pos­i­tiv oder neg­a­tiv wahrgenom­men wer­den. Let­zteres ist oft in ruralen Deutschschweiz­er Kan­to­nen der Fall. Zudem gibt das kan­tonale Abstim­mungsergeb­nis über die SVP-Ini­tia­tive „gegen Asylmiss­brauch“ vom 24.11.2002 Auf­schluss über die Hal­tung der Bevölkerung. Diese Ini­tia­tive sah ver­schiedene Ver­schär­fun­gen des Asyl­rechts vor und wurde von der Bevölkerung mit 50.1 Prozent sehr knapp abgelehnt.

Ander­er­seits stellt sich die sach­be­zo­gene Frage, wie gesät­tigt der kan­tonale Arbeits­markt ist. Die Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den macht dann Sinn, wenn im jew­eili­gen Kan­ton eine geringe Arbeit­slosigkeit herrscht und die Gas­tar­beit­erkontin­gente nicht aus­geschöpft sind.

3: Welche Poli­tik haben die Kan­tone bish­er ver­fol­gt?

Manche Kan­tone ver­fol­gten bere­its früher eine Strate­gie der Rein­te­gra­tion von Arbeit­slosen in den Arbeits­markt mit entsprechen­den Ange­boten. Solche „Poli­tikp­fade“ kön­nen die Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion Asyl­suchen­der begün­sti­gen. Sie bee­in­flussen die Prob­lemwahrnehmung der Akteure, und die öffentliche Ver­wal­tung führt bere­its eingeübte Ver­hal­tensweisen oft weit­er.

Eingespielte Erfahrung führt zu Integration, ablehnende politische Verhältnisse zu Restriktion

Unsere Resul­tate zeigen, dass Kan­tone, in welchen bere­its ein inte­gra­tiv­er Arbeits­mark­t­poli­tikp­fad bei der Umset­zung der Arbeit­slosen­ver­sicherung bestand, die Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den erle­ichterten. Empirisch tritt dies oft in Kom­bi­na­tion mit ein­er schwachen Regierung­spräsenz der Rechtsparteien, ein­er starken Ver­wal­tung und ein­er pos­i­tiv­en Hal­tung der Kan­tons­bevölkerung gegenüber Asyl­suchen­den auf.

Anders ver­hält es sich bei ein­er restrik­tiv­en Zulas­sung zum Arbeits­markt. Sie find­et sich in Kan­to­nen mit ein­er neg­a­tiv­en Wahrnehmung Asyl­suchen­der, die jew­eils in unter­schiedlichen, nicht klar dominierten Akteurskon­stel­la­tio­nen auftritt. In all diesen Kan­to­nen fehlt eine starke Linke.

Sachpolitik versus Vorurteile

Die Analyse bestätigt, dass der schweiz­erische Vol­lzugs­föder­al­is­mus zu ungle­ichen Poli­tikre­sul­tat­en führt. Kan­tone, die generell eine Strate­gie der Rein­te­gra­tion von Arbeit­slosen in den Arbeits­markt ver­fol­gen, erle­ichtern in der Regel auch Asyl­suchen­den den Ein­stieg in den Arbeits­markt. Dies ist beson­ders dann der Fall, wenn im Kan­ton die Ver­wal­tung stark ist und eine all­ge­mein pos­i­ti­vere Hal­tung gegenüber Asyl­suchen­den vorherrscht.

Ander­er­seits kann die neg­a­tive soziale Kon­struk­tion von Asyl­suchen­den ohne eine hand­lungs­fähige Linke eine kostensenk­ende Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion ver­hin­dern. Im Lichte der gegen­wär­ti­gen Asyld­iskus­sion stellt sich also die über den Schweiz­er Kon­text hin­aus zu beant­wor­tende Frage: Soll sich der Entscheid über die Arbeits­mark­t­in­te­gra­tion von Asyl­suchen­den primär nach poli­tisch motivierten Vorurteilen richt­en oder sollen die eigentlich angestrebte Kostensenkung und -verteilung im Zen­trum ste­hen? Die Unter­schiede in den Kon­se­quen­zen sowohl für die betrof­fe­nen Asyl­suchen­den als auch für die öffentlichen Kassen sind erhe­blich.


Hin­weis: Dieser Beitrag ist die Kurz­fas­sung von Sager, Fritz und Eva Thomann(2016). “A Mul­ti­ple Streams Approach to Mem­ber State Imple­men­ta­tion: Pol­i­tics, Prob­lem Con­struc­tion and Pol­i­cy Paths in Swiss Asy­lum Pol­i­cy.” Jour­nal of Pub­lic Pol­i­cy: ear­ly online view.

Titel­bild: Demon­stra­tion für die Rechte von Flüchtlin­gen, 11. Juni 2014, Lau­sanne, aufgenom­men von Gus­tave Deghi­lage (CC-BY-NC-ND)

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