Schweizer Gemeinden sind Spitze punkto Autonomie

Schweiz­er Gemein­den liegen im europäis­chen Ver­gle­ich hin­sichtlich ihrer Autonomie an der Spitze, und dies obwohl sie mehrheitlich sehr klein sind. Für die Schweiz ist dies insofern erfreulich, weil Staat­en mit autonomen Gemein­den auch in wirtschaftlich­er und demokratis­ch­er Hin­sicht bess­er abschnei­den. Zu diesem Schluss kommt ein europäis­ches Forschung­spro­jekt, welch­es die Autonomie der Gemein­den in 39 Län­dern unter­suchte.

In keinem Land Europas geniessen die Gemein­den mehr Autonomie als in der Schweiz. Zusam­men mit den nordis­chen Staat­en Finn­land, Schwe­den, Island, Däne­mark und Nor­we­gen, sowie Deutsch­land führt die Schweiz das Gemein­deau­tonomie-Rank­ing im Jahr 2014 an. Dahin­ter fol­gen Län­der wie Polen, Liecht­en­stein, Frankre­ich, Ital­ien, Ser­bi­en und Öster­re­ich. Das Schlus­slicht bilden Georgien, Irland und Moldaw­ien (siehe Karte).

Abbildung 1: Stärke der lokalen Autonomie 2014 

Anmerkung: Je dun­kler das Land, desto höher ist die Autonomie sein­er Gemein­den.

Betra­chtet man die let­zten 25 Jahre, so wech­selt der Spitzen­rang zwis­chen der Schweiz, Finn­land und Island, während Polen, Ital­ien, Frankre­ich und Ser­bi­en erst in jün­ger­er Zeit so weit vorne anzutr­e­f­fen sind. Einen sub­stanziellen Zuwachs an lokaler Autonomie seit Beginn der 1990er Jahren verze­ich­nen vor allem die neuen Demokra­tien des ehe­ma­li­gen Ost­blocks, während etwa in Gross­bri­tan­nien und in Irland die Gemein­den tra­di­tionell wenig autonom sind.

Zu diesem Ergeb­nis kommt eine Studie vom Forschungsin­sti­tut IDHEAP der Uni­ver­sität Lau­sanne, in welch­er ver­sucht wurde, die Autonomie der Gemein­den anhand von elf Kri­te­rien zu messen. 

INFOBOX: Gemein­deau­tonomie

Dezen­tral­isierung und autonome Gemein­den wer­den gemein­hin als pos­i­tive Werte und zen­trale Bestandteile von Good Gov­er­nance ver­standen. Davon zeu­gen nicht nur die Europäis­che Char­ta der kom­mu­nalen Selb­stver­wal­tung, son­dern auch die dies­bezüglichen Stel­lung­nah­men von OECD und Welt­bank oder die Region­alpoli­tik der Europäis­chen Kom­mis­sion. Autonome, starke und selb­stver­wal­tete Gemein­den ste­hen für einen sorgfälti­gen Umgang mit den Ressourcen, notwendi­ge und real­isier­bare wirtschaftliche Investi­tio­nen. Gle­ichzeit­ig garantieren sie einen bessere Berück­sich­ti­gung der Präferen­zen der Bürg­erin­nen und Bürg­er und deren Teil­nahme an den poli­tis­chen Entschei­dun­gen.

Allerd­ings, so die Kri­tik­er ein­er allzu weitre­ichen­den Autonomie, kann sie auch zu grossen Unter­schieden zwis­chen den Gemein­den und Kon­flik­ten mit den über­ge­ord­neten Ebe­nen führen. Zudem beste­ht die Gefahr, dass die Gemein­den bei fehlen­den finanziellen Mit­teln auf sich allein gestellt bleiben. Entsprechend ist von grossem Inter­esse, welche Wirkungszusam­men­hänge sich zwis­chen der lokalen Autonomie und anderen anzus­treben­den gesellschaftlichen Zie­len in Real­ität nach­weisen lassen.

Viele Freiheiten, aber beschränkte Einfluss- und Entscheidungsmöglichkeiten

Dass die Schweiz zusam­men mit den nordis­chen Staat­en das Autonomie-Rank­ing anführt, erstaunt zumin­d­est insofern, als hier zwei unter­schiedliche Staatsmod­elle aufeinan­der tre­f­fen. Während beispiel­sweise in Däne­mark die Gemein­den gross und stark sind – das Land zählt nur 98 Gemein­den für 5.7 Mio. Ein­wohn­er – und als Garan­ten des Wohlfahrtsstaats-Mod­ells gel­ten, sind die Schweiz­er Gemein­den gross­mehrheitlich aus­ge­sprochen klein: aktuell verteilen sich die 8.4 Mio. Ein­wohn­er auf 2294 Gemein­den. Was nicht vom Bund gemacht wird, teilen sich die Kan­tone und die Gemein­den.

Diese unter­schiedlichen Staatsmod­elle schla­gen sich auch in den unter­schiedlichen Autonomiepro­filen der bei­den Län­der nieder (vgl. Abbil­dung 2). Die Schweiz­er Gemein­den geniessen eine grössere finanzielle Selb­st­ständigkeit und Autonomie was ihre Steuern und ihren Finanzhaushalt anbe­langt, haben grossen­teils eine ver­fas­sungsmäs­sig ver­ankerte Bestands­garantie und Mitbes­tim­mungsmöglichkeit­en bei Entschei­dun­gen auf höheren poli­tis­chen Ebe­nen, während die dänis­chen Gemein­den einen grösseren Wirkungskreis haben und vor allem über mehr Entschei­dungskom­pe­ten­zen bei der Erbringung ihrer Auf­gaben ver­fü­gen. Die Trans­fers, die sie in starkem Masse von Zen­tral­staat erhal­ten, sind auch nicht gebun­den, wie dies bei den Trans­fers, die die Schweiz­er Gemein­den allerd­ings in deut­lich beschränk­terem Aus­mass erhal­ten, der Fall ist.

Abbildung 2:

Autonomieprofile

Gemeindeautonomie, wirtschaftlicher Erfolg und Demokratie

Der Grad der Gemein­deau­tonomie lässt sich nun mit ver­schiede­nen Leis­tungsindika­toren in Verbindung brin­gen und tat­säch­lich lässt sich zeigen, dass ein pos­i­tiv­er Zusam­men­hang zwis­chen der Autonomie und dem kaufkraft­bere­inigten Brut­toin­land­pro­dukt pro Kopf beste­ht (vgl. Abbil­dung 3): Je autonomer die Gemein­den, desto reich­er ist ein Land. Ganz ähn­lich lässt sich auch zeigen, dass in Län­dern mit autonomen Gemein­den die Kor­rup­tion tiefer und die Qual­ität der Demokratie höher ist. Und schliesslich lässt sich auch ein pos­i­tiv­er Zusam­men­hang mit der Gemein­deau­tonomie und der Zufrieden­heit der Men­schen in einem Land find­en.

Abbildung 3: 

Autonomie

Dass dem so ist, ist eigentlich nicht erstaunlich. Betra­chtet man die Län­der, die das Autonomie-Rank­ing anführen, so sind es diejeni­gen, die bei den meis­ten Rank­ings auf den Spitzen­plätzen anzutr­e­f­fen sind. Sta­tis­tis­che Zusam­men­hänge müssen auch immer mit ein­er gewis­sen Vor­sicht genossen wer­den.

Es kann nicht ein­fach darauf geschlossen wer­den, dass Autonomie direkt und unmit­tel­bar zu wirtschaftlichem und gesellschaftlichem Erfolg führt. Erfolg und Gemein­deau­tonomie sind vielmehr das gemein­same Pro­dukt ein­er jahrhun­derte­lan­gen gesellschaftlichen Entwick­lung, zu der auch andere Fak­toren beige­tra­gen haben. Vor dem allzu schnellen Schluss, dass es nur autonome Gemein­den braucht, um die Men­schen glück­lich zu machen, ist zu war­nen. Autonome Gemein­den scheinen aber zumin­d­est ein Anze­ichen dafür zu sein, dass Wirtschaft und Gesellschaft funk­tion­ieren.

INFOBOX: Lokale Autonomie bes­tim­men und messen

Das Messen der Autonomie der Gemein­den ist eine kom­plexe Angele­gen­heit. Die ein­fach­ste Masszahl ist der Anteil der Aus­gaben der lokalen Ebene an den Gesam­taus­gaben des Staates. Weit­ere sta­tis­tis­che Grössen, die sich mehr oder weniger direkt erheben lassen, sind der Anteil der Steuern, der von der unter­sten Ebene erhoben wird oder der Umfang und die Art der Trans­fer­leis­tun­gen, die von den höheren Ebe­nen zu den Gemein­den fliessen. Diese Werte, die heute auf den ein­schlägi­gen Seit­en für eine grössere Zahl von Län­dern zugängig sind, deck­en aber nur einen Teil der Real­ität ab. Die rechtliche Stel­lung und der Schutz der Gemein­den vor zen­tral­staatlichen Ein­grif­f­en sowie ihr Ein­fluss auf die über­ge­ord­neten poli­tis­chen Entschei­dun­gen wer­den beispiel­sweise nicht berück­sichtigt.

Die Gen­eraldirek­tion Region­alpoli­tik und Stad­ten­twick­lung der Europäis­chen Kom­mis­sion hat deshalb das IDHEAP der Uni­ver­sität Lau­sanne beauf­tragt, das Aus­mass und die Entwick­lung der Gemein­deau­tonomie in den Län­dern Europas in einem umfassenderen Sinne zu erheben. Motiviert war der Auf­tragge­ber durch die Erken­nt­nis, dass ein beachtlich­er Teil der für die Regiona­len­twick­lung vorge­se­henen Fördergelder nicht aus­geschöpft wer­den kann, da vielerorts die notwendi­gen lokalen Struk­turen fehlen, um diese Gelder sin­nvoll und ziel­gerichtet zu investieren.

In der nun vor­liegen­den Studie wurde ver­sucht, die Autonomie der Gemein­den und allfäl­lige Verän­derun­gen im Zeitraum 1990 bis 2014 mit elf Kri­te­rien zu messen. Auf der Basis eines gemein­sam entwick­el­ten Code-Buchs galt es, die effek­tive Autonomie der Gemein­den in den ver­schiede­nen Län­dern zu bes­tim­men und zu doku­men­tieren. Die erhobe­nen Kri­te­rien bein­hal­ten Fra­gen wie die insti­tu­tionelle Posi­tion der Gemein­den bei der Zuweisung der Auf­gaben, der Umfang der kom­mu­nalen Auf­gaben, die Entschei­dungskom­pe­ten­zen bei den zu erbrin­gen­den Auf­gaben, der Grad der Steuer­au­tonomie, die finanzielle Eigen­ständigkeit, der Anteil und die Form der Trans­fers von den höheren poli­tis­chen Ebe­nen, die Möglichkeit Kred­ite aufzunehmen, die ver­fas­sungsmäs­sige Ver­ankerung, die Form der Kon­trolle durch die höheren Ebe­nen und den Ein­fluss der Gemein­den auf die Entschei­dun­gen auf den höheren poli­tis­chen Ebe­nen. Bewältigt wer­den kon­nte diese Auf­gabe mit Hil­fe eines Net­zw­erks von rund 40 inter­na­tionalen Experten, die mehrheitlich bere­its in Rah­men der COST Aktion „Local Pub­lic Sec­tor Reforms“ zur Förderung der europäis­chen Forschungszusam­me­nar­beit kooperierten.

Hin­weis: Dieser Beitrag ist eine Kurz­fas­sung von Lad­ner, Andreas, Nico­las Keuf­fer und Har­ald Balder­sheim (2015): “Local Auton­o­my Index for Euro­pean coun­tries (1990–2014)” Release 1.0. Brus­sels: Euro­pean Com­mis­sion.


Foto: DeFac­to

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