Manche Jobs fielen weg, soziale Treffpunkte mussten bisweilen schliessen: Die Pandemie brachte viele Menschen in finanzielle oder emotionale Not. Neben staatlicher Unterstützung war auch zivilgesellschaftliche Hilfe wichtig, um diese zu lindern. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) sollten deshalb vermehrt in die Prävention und Bewältigung von Krisen einbezogen werden.
«Die Covid-19-Pandemie war nicht nur eine gesundheitliche Krise, sondern auch die grösste wirtschaftliche Krise der jüngsten Geschichte», sagt Oliver Hümbelin, Professor mit Schwerpunkt «Armut und Existenzsicherung» an der Berner Fachhochschule. Er ist einer von zahlreichen Forschenden, die im Rahmen des NFP 80 die sozialen Auswirkungen der Pandemie erforschten: Verstärkte diese Armut und soziale Ungleichheit in der Schweiz? Welche Rolle spielten Staat und Zivilgesellschaft bei der Bewältigung der Krise? Drei Forschende geben in diesem Blog-Beitrag stellvertretend Einblick in die Antworten, die sie in ihren Studien gefunden haben.
NFP 80-Projekte wie «Armut und soziale Sicherheit» und «An vorderer Front in humanitären Krisen» zeigen: Die Pandemie führte zu deutlichen Einkommensverlusten bei einem Teil der Bevölkerung. Dabei waren Personen mit tiefem Einkommen und in prekären Arbeits- und Lebensverhältnissen besonders betroffen – überdurchschnittlich etwa Migrantinnen und Migranten, Frauen und jüngere Erwerbstätige.
Arbeitslosigkeit verhindern
Der Staat versuchte die Folgen zu mindern. Vor allem die Kurzarbeitsentschädigung half zu verhindern, dass sich Covid-19 zu einer Arbeitslosigkeitskrise ausweitete. Während der Pandemie wurde bei Kurzarbeit der Lohn bei tieferen Einkommen nicht nur zu 80, sondern zu 100 Prozent entschädigt. Ausserdem wurde die Frist zum Bezug von Arbeitslosengeldern verlängert. Auch Erwerbsersatz für Selbstständige und Covid-19-Kredite für Unternehmen halfen mit, Arbeitsplätze zu erhalten und sinkende Einkommen auszugleichen.
Die sozialen Sicherungssysteme waren wirksam, wie die NFP 80-Forschung zeigt: Die Arbeitslosenquote erhöhte sich zwar im ersten, wirtschaftlich schwierigsten Pandemiejahr auf durchschnittlich 3,1 Prozent (2019: 2,3 Prozent), blieb aber vergleichsweise tief. Gleichzeitig waren im April 2020 rund 1,3 Millionen Erwerbstätige durch Kurzarbeit abgesichert. Dies führte dazu, dass die Sozialhilfe- sowie Armutsquote nicht stiegen. Allerdings kommt dieser Erfolg mit zwei Einschränkungen: Erstens hatten nicht alle Personen Zugang zu den staatlichen Sicherungssystemen. Und zweitens traten die Pandemiemassnahmen aufgrund der politischen Prozesse nicht sofort in Kraft.
Deshalb war in der ersten Phase der Pandemie und insgesamt vor allem für Personen, die nicht oder nur beschränkt von staatlicher Unterstützung profitieren konnten, die Hilfe durch zivilgesellschaftliche Initiativen zentral. Hunderte von Organisationen wie Caritas, Rotes Kreuz und Heilsarmee waren für viele Menschen wichtige Anlaufstellen – sie unterstützten gemäss Schätzungen während der Pandemie rund 1,7 Millionen Menschen in der Schweiz. Sie boten Beratung, finanzielle und andere materielle Unterstützung und versuchten trotz Pandemiemassnahmen auch bei Einsamkeit und psychischen Belastungen für die Betroffenen da zu sein.
Unter prekären Bedingungen
«Solche Organisationen sehen oft zuerst, welche Menschen aus Unterstützungsstrukturen herausfallen und wo neue Versorgungslücken entstehen», sagt Matthias Drilling, Professor am Departement Soziale Arbeit der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften.
So sagte etwa in einem Interview im Rahmen eines NFP 80-Projekts eine Fachperson einer sozialen Organisation: «Niemand hatte geahnt, wie viele Menschen bereits vor der Krise unter hochprekären Bedingungen lebten.» Schon vor der Pandemie war der Nichtbezug von Sozialleistungen und die damit verdeckte Armut hoch gewesen. Mit der Revision des Ausländer- und Integrationsgesetzes im Jahre 2019 hatte sich das noch verschärft: «Menschen ohne Schweizer Pass nehmen seither Sozialleistungen seltener in Anspruch, obwohl ihnen diese zustehen», sagt Rulla Sutter, wissenschaftliche Assistent*in im Team von Hümbelin.
So war in der Pandemie vor allem für solche besonders vulnerablen Bevölkerungsgruppen das Engagement von sozialen Organisationen sehr wichtig. Diese konnten ihre Unterstützung ausbauen, weil die Pandemie die gesellschaftliche Solidarität stärkte. Die Glückskette etwa durfte zur Linderung der Pandemiefolgen rund 43 Millionen Franken an Spenden entgegennehmen und konnte damit NGOs unterstützen. Gleichzeitig nahm auch freiwilliges Engagement zu, etwa in der Form von Nachbarschaftshilfe. Als «Frontline work» bezeichnet Drilling zusammenfassend diese nicht-staatlichen Initiativen, welche die Form von Organisationen, aber auch von informellen Netzwerken haben können.
«Solche Initiativen haben vielseitige Funktionen», sagt Sutter: «Sie leisten nicht nur konkrete Unterstützung, sondern helfen auch, im Kontakt mit Behörden soziale Rechte geltend zu machen. Und sie haben eine für die Demokratie wichtige «Advocacy»-Funktion: Sie machen soziale Problemfelder sichtbar und bringen sie in die Sozialpolitik ein.»
Die Pandemie führte bei den zivilgesellschaftlichen Initiativen allerdings zu einer hohen, zusätzlichen Arbeitsbelastung – umso mehr, als Personal bisweilen wegen Krankheit oder Quarantäne ausfiel. Viele Organisationen berichteten von emotionaler Erschöpfung und Überforderung.
Gefahr neuer Ausgrenzungen
Gleichzeitig mussten soziale Initiativen aufpassen, in der Pandemie Vulnerabilitäten nicht noch zu verstärken. So wurden gewisse Angebote wegen der gesundheitlichen Gefährdung digitalisiert, was manchen Hilfesuchenden den Zugang erleichterte, ihn anderen aber erschwerte.
NGOs bewegen sich immer in Spannungsverhältnissen. Mehrere NFP 80-Forschungsgruppen haben gemeinsam entsprechende Paradoxien identifiziert: «Die Organisationen haben immer begrenzte Ressourcen und müssen deshalb die Unterstützung priorisieren – mit dem Risiko, bestimmten Menschen in Not nicht gerecht zu werden. Ausserdem müssen die Organisationen teilweise bürokratische Rechenschaft ablegen und deshalb Daten über Menschen erfassen, was das Vertrauensverhältnis stören kann», sagt Sutter. Eine einzelne Organisation könne diese Widersprüche nicht auflösen. Wichtig sei deshalb, dass es eine Vielfalt an Akteuren gebe: «Diese können sich ergänzen. Und Betroffene haben die Möglichkeit, sich auszusuchen, wo sie sich gut aufgehoben fühlen.»
Die Gefahr oberhalb der Armutsgrenze
Mit der gezielten Unterstützung, um die Arbeitnehmenden möglichst im Arbeitsmarkt zu halten, ist die Schweiz in der Pandemie gut gefahren. «Auf dieses Ziel sollte die Planung von Massnahmen auch in künftigen Krisen aufbauen», sagt Hümbelin. Gleichzeitig weist er darauf hin, dass Vulnerabilitäten knapp oberhalb der Armutsschwelle und bei Menschen mit eingeschränktem Zugang zu staatlicher Hilfe in Zukunft mehr Beachtung finden sollten: «Betrachtet man nur die Einkommen und die Zahlen der Sozialhilfe, übersieht man verdeckte Formen der ökonomischen Fragilität».
Um dies zu verhindern, sollten die Erfahrungen und Daten sozialer Organisationen mehr genutzt werden, sind sich die NFP 80-Forschenden einig. Umsatzzahlen in Caritas-Märkten oder Daten zu Fallberatungen eignen sich als Frühwarnsystem und für das Monitoring in Krisen. Entsprechende Vorarbeiten zur Aufbereitung solcher Daten wurden im Rahmen eines NFP 80-Projekts bereits geleistet.
Eine weitere Empfehlung der Forschenden: Sozialdienste, NGOs wie auch die Sozialwissenschaften stärker in die Krisenplanung und das Krisenmanagement einbeziehen. «In der Pandemie hat sich gezeigt, dass die Krisenbewältigung dort besser funktioniert hat, wo Behörden und zivilgesellschaftliche Organisationen eng zusammenarbeiten», sagt Drilling.
Staat und Zivilgesellschaft nötig
Einig sind sich die Forschenden auch: Ob vor oder in der Krise, es braucht sowohl Staat wie Zivilgesellschaft. «Die Hauptunterstützung sollte von den regulären Sozialversicherungen kommen», sagt Hümbelin. Diese sollten allerdings inklusiver gestaltet werden – sodass es insbesondere möglich sei, Unterstützung ohne Angst um den Aufenthaltsstatus in Anspruch zu nehmen.
Daneben werden zivilgesellschaftliche Initiativen auch in künftigen Krisen wichtig sein, um Menschen zu unterstützen, die durch die Maschen der staatlichen Absicherung fallen. «Nicht die Sozialhilfe ist das letzte Auffangnetz, sondern die Zivilgesellschaft. Ihre Initiativen sind enorm wichtig für die Lebensqualität vieler Menschen», sagt Drilling. Das zeigte sich auch nach der Pandemie, als eine erhöhte Inflation weiterhin für viele Menschen die Gefahr mit sich brachte, in die Armut zu geraten.
Gleichzeitig darf nicht vergessen werden: «NGOs können aufgrund begrenzter Ressourcen immer nur zeitlich beschränkt Unterstützung bieten, nie so umfassend fördernd wie etwa eine Sozialhilfe», sagt Sutter. Und: Diese Organisationen konkurrieren im Alltag um Fördermittel, was die Zusammenarbeit erschwert. Nötig seien deshalb neue Formen der Kooperation. «Und der Staat muss mit dazu beitragen, dass «Frontline work» über genügend finanzielle Ressourcen für ihre wichtige Aufgabe verfügt – und nicht nur auf Spendengelder angewiesen ist», sagt Drilling.
Referenzen:
- NFP 80 Forschungsprojekt «Armut und soziale Sicherheit»
- NFP 80 Forschungsprojekt «An vorderer Front in humanitären Krisen»
- NFP 80-Studien zu Armut und sozialer Sicherheit
- NFP 80-Studien zu «Frontline work»
- Policy Brief: Krisenbewältigung und Armut – Lehren aus der Covid-19-Pandemie
Bild: Getty Images
