„Pandemic Backsliding“ – Demokratien im Ausnahmezustand während COVID-19

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Wie steht es um die Demo­kra­tie in der Pan­de­mie? Die­se Fra­ge beschäf­tigt Menschenrechtler:innen und Demokratieforscher:innen glei­cher­ma­ßen. Die Autor:innen kom­men zum Schluss, dass unan­ge­mes­se­ne und mas­siv ein­schrän­ken­de sowie dis­kri­mi­nie­ren­de Maß­nah­men nicht nur aus men­schen­recht­li­cher und demo­kra­tie­theo­re­ti­scher Sicht, son­dern auch mit Blick auf den Gesund­heits­schutz ver­fehlt sind.

Aarauer Demokratietage

Menschenrechtler:innen äus­ser­ten bereits wäh­rend der ers­ten Wochen der Pan­de­mie die Sor­ge, dass sich die Maß­nah­men ein­zel­ner Regie­run­gen zur Bekämp­fung von COVID-19 weder als ange­mes­sen noch not­wen­dig erwei­sen und dar­über hin­aus auch Tei­le der Bevöl­ke­rung dis­kri­mi­nie­ren könn­ten (OHCHR, 2020). So wur­de im Früh­jahr 2020 eine Rei­he von Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen im Zusam­men­hang mit der staat­li­chen Bekämp­fung des Virus beobachtet.

Beob­ach­te­te Menschenrechtsverletzungen
Zum Bei­spiel ver­ord­ne­ten bul­ga­ri­sche Behör­den Zwangs­qua­ran­tä­ne in Roma-Sied­lun­gen und setz­ten Droh­nen mit Wär­me­sen­so­ren ein, um aus der Fer­ne Kör­per­tem­pe­ra­tur und Bewe­gungs­pro­fi­le spe­zi­ell in die­sen Gebie­ten zu über­wa­chen (Amnes­ty Inter­na­tio­nal, 2020). In Frank­reich wur­de eine Zunah­me von struk­tu­rel­lem Ras­sis­mus und Poli­zei­ge­walt im Zuge der Umset­zung von COVID-19-Maß­nah­men beob­ach­tet (Human Rights Watch, 2020).

Stim­men aus der Demo­kra­tie­for­schung befürch­te­ten hin­ge­gen, dass die Pan­de­mie die vor­an­schrei­ten­de welt­wei­te Auto­kra­ti­sie­rung wei­ter antrei­ben könn­te (Beth­ke & Wolff, 2020; Maerz et al., 2020; Rape­li & Saik­ko­nen, 2020), da bereits seit eini­ger Zeit die schlei­chen­de Rück­bil­dung demo­kra­ti­scher Insti­tu­tio­nen beob­ach­tet wird (Hell­mei­er 2021).

Demokratien im Ausnahmezustand

Zur Beur­tei­lung der Insti­tu­tio­nen und all­ge­mei­nen Qua­li­tät von Demo­kra­tien steht inzwi­schen eine Rei­he von Werk­zeu­gen und ein­schlä­gi­gen Daten­sät­zen zur Ver­fü­gung (z.B. Cop­pedge et al., 2021; Teo­rell et al., 2022). Aller­dings gibt es nur sehr wenig For­schung dar­über, wie das Ver­hal­ten von Demo­kra­tien in einem Aus­nah­me­zu­stand wie dem einer welt­wei­ten Pan­de­mie aus demo­kra­tie­theo­re­ti­scher Sicht zu beur­tei­len ist (Lühr­mann & Rooney, 2021).

Doch wie sehen demo­kra­ti­sche Stan­dards für Maß­nah­men in einer Not­fall­si­tua­ti­on wie der einer Pan­de­mie aus? Auf wel­che Art und Wei­se wur­den sol­che demo­kra­ti­schen Stan­dards wäh­rend der COVID-19-Pan­de­mie miss­ach­tet? Und hel­fen die­se als unde­mo­kra­tisch ein­zu­stu­fen­den Maß­nah­men bei der Bekämp­fung der Pan­de­mie? Mit die­sen Fra­gen beschäf­tigt sich das „Pan­de­mic Backsliding“-Projekt und erfasst welt­weit auf Län­der­ebe­ne Miss­ach­tun­gen demo­kra­ti­scher Stan­dards bei der Bekämp­fung der COVID-19-Pandemie.

Missachtungen demokratischer Standards bei der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie

In Anleh­nung an inter­na­tio­na­les Men­schen­recht und gemäß dem UN-Zivil­pakt (Inter­na­tio­nal Covenant on Civil and Poli­ti­cal Rights, OHCHR, 1966) soll­ten staat­li­che Maß­nah­men in einer Not­fall­si­tua­ti­on wie der einer Pan­de­mie stets „ange­mes­sen, not­wen­dig und nicht dis­kri­mi­nie­rend“ sein (OHCHR, 2020). Dem­nach haben Regie­run­gen durch­aus einen gewis­sen Spiel­raum, in Aus­nah­me­zu­stän­den Insti­tu­tio­nen und Geset­ze tem­po­rär außer Kraft zu set­zen – um demo­kra­ti­sche Stan­dards zu wah­ren, darf dies aller­dings nur im Not­fall und inner­halb eines ange­mes­se­nen Rah­mens sowie ohne Dis­kri­mi­nie­rung geschehen.

Vor die­sem Hin­ter­grund kon­zep­tua­li­siert das „Pan­de­mic Backsliding“-Projekt sie­ben ver­schie­den Arten, wie die­se demo­kra­ti­schen Stan­dards bei der staat­li­chen Bekämp­fung der COVID-19-Pan­de­mie miss­ach­tet wer­den (Edgell et al., 2021). Mit Hil­fe eines detail­lier­ten Fra­gen­ka­ta­logs über­prüft das Pro­jekt in ins­ge­samt 6 Run­den für den Zeit­raum von März 2020 bis Juni 2021, inwie­weit ein­zel­ne Regie­run­gen demo­kra­ti­sche Stan­dards für Not­fall­si­tua­tio­nen auf die­se sie­ben Arten miss­ach­ten (Edgell et al., 2020).

Das Ergeb­nis der Daten­er­he­bung in 144 Län­dern ist in den Abbil­dun­gen 1 und 2 zusam­men­ge­fasst. Der Fra­gen­ka­ta­log sowie wei­te­re Details zur Metho­dik der Daten­er­he­bung und der Daten­satz samt aller Quel­len sind in nut­zer­freund­li­chem For­mat auf Git­hub frei zugänglich.

Abbildung 1: Prozentualer Anteil aller erhobenen Länder an den sieben Arten von Missachtung demokratischer Standards, März 2020 — Juni 2021 (Codierung vgl. Infobox).

Wie Abbil­dung 1 zeigt, ist die Ein­schrän­kung der Pres­se­frei­heit die mit Abstand am häu­figs­ten auf­tre­ten­de Miss­ach­tung demo­kra­ti­scher Stan­dards für Not­fall­si­tua­tio­nen, die im Zeit­raum der „Pan­de­mic Backsliding“-Studie beob­ach­tet wur­de. So haben über 60 Pro­zent der beob­ach­te­ten Län­der Maß­nah­men zur Bekämp­fung von COVID-19 in Kraft gesetzt, wel­che die Pres­se­frei­heit einschränken.

Neben auto­kra­tisch regier­ten Län­dern wie Weiß­russ­land, wel­che die ohne­hin stark vom Staat kon­trol­lier­te Medi­en­land­schaft im Zuge der Pan­de­mie wei­ter unter­drü­cken (Repor­ters without Bor­ders, 2020a), haben auch Demo­kra­tien wie Grie­chen­land (Inter­na­tio­nal Press Insti­tu­te, 2020b) oder die von Auto­kra­ti­sie­rung betrof­fe­nen Län­der Indi­en (Hell­mei­er et al., 2021; Repor­ters without Bor­ders, 2020c) und Ungarn (Inter­na­tio­nal Press Insti­tu­te, 2020a) die freie Bericht­erstat­tung über die COVID-19-Maß­nah­men der Regie­rung mas­siv behindert.

Das Pan­de­mic-Back­slin­ding Projekt
Das „Pan­de­mic Backsliding“-Projekt wur­de 2020/2021 vom schwe­di­schen Außen­mi­nis­te­ri­um finan­zi­ell unter­stützt und von Aman­da B. Edgell, Jean Lac­ha­pel­le, Anna Lühr­mann und Sera­phi­ne F. Maerz gelei­tet. Wei­te­re Infor­ma­tio­nen zum Pro­jekt hier: https://www.v‑dem.net/pandem.html.

Im Code­book des Pro­jek­tes ist erklärt, auf Grund­la­ge wel­cher Fra­gen die Daten für die sie­ben Indi­ka­to­ren erho­ben und in die Kate­go­rien schwe­re, eini­ge, weni­ge und kei­ne Miss­ach­tung ein­ge­teilt wer­den. Abbil­dung 1 und 2 wur­den vom letz­ten Poli­cy Brief des Pro­jek­tes in leicht abge­än­der­ter Form über­nom­men (Kol­va­ni et al., 2021).

Ande­re Miss­ach­tun­gen wie eine Ein­schrän­kung der Legis­la­ti­ve (Sam­bia, Gha­na, Ungarn) oder zeit­lich nicht klar begrenz­te Maß­nah­men (Bos­ni­en und Her­ze­go­wi­na, Mexi­ko, Russ­land) tre­ten eben­falls sowohl in Auto­kra­tien als auch Demo­kra­tien auf (vgl. Edgell et al., 2020). Dies gilt auch für offi­zi­el­le Des­in­for­ma­ti­ons­kam­pa­gnen – ange­lei­tet und ver­brei­tet von füh­ren­den Poli­ti­kern wie dem ehe­ma­li­gen Prä­si­den­ten der USA, Donald Trump (The Atlan­tic, 2020), Bra­si­li­ens Prä­si­dent Jair Bol­so­na­ro (The Guar­di­an, 2020) oder Prä­si­dent Ber­dim­u­ha­me­dov in Turk­me­ni­stan (Repor­ters without Bor­ders, 2020b).

Abbildung 2: Weltweiter Überblick zu Missachtungen demokratischer Standards bei der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie, beruhend auf dem PanDem-Index (0–1).

Dass nicht nur auto­kra­ti­sche, son­dern auch demo­kra­ti­sche Regie­run­gen demo­kra­ti­sche Stan­dards für Not­fall­si­tua­tio­nen miss­ach­ten, ist in der Abbil­dung 2 zu sehen. Der Über­blick beruht auf dem „Pan­de­mic Vio­la­ti­ons of Demo­cra­tic Stan­dards Index“ (Pan­Dem), wel­cher die sie­ben Indi­ka­to­ren in Abbil­dung 1 zusammenfasst.

Dem­nach wur­den zwar für 49 Pro­zent der Demo­kra­tien kei­ne oder nur sehr weni­ge Miss­ach­tun­gen beob­ach­tet, aller­dings wei­sen 70 Pro­zent der ins­ge­samt erho­be­nen Län­der Miss­ach­tun­gen in mit­tel­mä­ßi­gen bis gro­ßem Aus­maß auf. Anlass zur Sor­ge geben dies­be­züg­lich vor allem die 44 Län­der, die auf dem Index ver­gleichs­wei­se hohe Wer­te – also sehr vie­le Miss­ach­tun­gen – ver­zeich­nen. Die Mehr­heit die­ser Län­der war bereits vor der Pan­de­mie auto­kra­tisch (z.B. Chi­na, Ägyp­ten, Ugan­da), aller­dings gehö­ren auch eini­ge Demo­kra­tien zu die­ser Grup­pe (z.B. Gha­na, Sri Lan­ka, Polen und Kroa­ti­en). Ange­sichts des­sen ist es nur ein klei­ner Hoff­nungs­schim­mer, dass sich in den gesam­mel­ten Daten über den gesam­ten Zeit­raum der Stu­die hin­weg ein Trend zur Abnah­me von Miss­ach­tun­gen abzeich­net, je län­ger die Pan­de­mie andau­ert (Edgell et al., 2020).

Helfen undemokratische Maßnahmen bei der Bekämpfung der Pandemie?

Im Lau­fe der Pan­de­mie wur­den eini­ge der teils sehr dras­ti­schen Maß­nah­men, die laut der „Pan­de­mic Backsliding“-Studie als unde­mo­kra­tisch ein­zu­stu­fen sind, von füh­ren­den Poli­ti­kern wie dem phil­ip­pi­ni­schen Prä­si­den­ten Duter­te (2020) oder Ungarns Orban (NPR, 2020) auch damit gerecht­fer­tigt, dass sie not­wen­dig wären, um Leben zu ret­ten und die Aus­brei­tung von COVID-19 erfolg­reich zu bekämpfen.

Edgell et al. (2021) unter­su­chen auf der Grund­la­ge des oben vor­ge­stell­ten Daten­sat­zes sowie der von Bosancia­nu et al. (2020) zur Ver­fü­gung gestell­ten Daten in einer Regres­si­ons­ana­ly­se mit einer Rei­he von Kon­troll­va­ria­blen, ob die als unde­mo­kra­tisch ein­ge­stuf­ten Maß­nah­men tat­säch­lich zu ver­gleichs­wei­se nied­ri­ge­ren COVID-19-Ster­be­fäl­len in den jewei­li­gen Län­dern führen.

Aller­dings fin­den sie kei­nen Hin­weis dar­auf, dass es eine Ver­bin­dung zwi­schen unde­mo­kra­ti­schen Maß­nah­men und nied­ri­ge­ren COVID-19-Todes­zah­len gibt. Unan­ge­mes­se­ne und mas­siv ein­schrän­ken­de sowie dis­kri­mi­nie­ren­de Maß­nah­men zur Bekämp­fung von COVID-19 sind also nicht nur aus men­schen­recht­li­cher sowie demo­kra­tie­theo­re­ti­scher Sicht strikt abzu­leh­nen, son­dern auch mit Blick auf den Gesund­heits­schutz verfehlt.

Die im Bei­trag vor­ge­stell­ten Ergeb­nis­se beru­hen auf einem Arti­kel, der in der Fach­zeit­schrift „Social Sci­ence & Medi­ci­ne“ erschie­nen ist:

  • Edgell, A. B., Lac­ha­pel­le, J., Lühr­mann, A., & Maerz, S. F. (2021). Pan­de­mic back­sli­ding: Vio­la­ti­ons of demo­cra­tic stan­dards during Covid-19. Social Sci­ence and Medi­ci­ne, 285 (Febru­a­ry).

Refe­ren­zen:

  • Amnes­ty Inter­na­tio­nal. (2020). Bul­ga­ri­en 2020. https://www.amnesty.de/informieren/amnesty-report/bulgarien-2020
  • Beth­ke, F. S., & Wolff, J. (2020). COVID-19 and shrin­king civic spaces: pat­terns and con­se­quen­ces. Zeit­schrift Für Frie­dens- Und Kon­flikt­for­schung, 9(2), 363–374.
  • Bosancia­nu et al. (2020). Poli­ti­cal and Social Cor­re­la­tes of Covid-19 Mor­ta­li­ty. https://wzb-ipi.github.io/corona/WD_paper.pdf
  • Cop­pedge et al. (2021). V‑Dem Code­book v11.1, Varie­ties of Demo­cra­cy (V‑Dem) Pro­ject. https://www.v‑dem.net/
  • Duter­te, R. R. (2020). 5th Sta­te of the Nati­on Address of Rodri­go Roa Duter­te Pre­si­dent of the Phil­ip­pi­nes to the Con­gress of the Phil­ip­pi­nes. https://pcoo.gov.ph/wp-content/uploads/2020/07/20200727–5TH-State-of-the-Nation-Address-of-Rodrigo-Roa-Duterte-President-of-the-Philippines-to-the-Congress-of-the-Philippines.pdf
  • Edgell, A. B., Lac­ha­pel­le, J., Lühr­mann, A., & Maerz, S. F. (2021). Pan­de­mic back­sli­ding: Vio­la­ti­ons of demo­cra­tic stan­dards during Covid-19. Social Sci­ence and Medi­ci­ne, 285.
  • Edgell et al. (2020). Pan­de­mic Back­sli­ding: Demo­cra­cy During Covid-19 (Pan­Dem), Ver­si­on 6. Varie­ties of Demo­cra­cy (V‑Dem) Insti­tu­te. https://github.com/vdeminstitute/pandem
  • Hell­mei­er, S., Cole, R., Grahn, S., Kol­va­ni, P., Lac­ha­pel­le, J., Lühr­mann, A., Maerz, S. F., Pil­lai, S., & Lind­berg, S. I. (2021). Sta­te of the world 2020: auto­cra­tiz­a­ti­on turns viral. Demo­cra­tiz­a­ti­on, 28(6), 1053–1074.
  • Human Rights Watch. (2020). Fran­ce: End Discri­mi­na­to­ry Poli­ce Checks and Fines. https://www.hrw.org/news/2020/05/15/france-end-discriminatory-police-checks-and-fines
  • Inter­na­tio­nal Press Insti­tu­te. (2020a). Cri­sis point: Covid-19 inten­si­fies chal­len­ge for inde­pen­dent media in Hun­ga­ry. https://ipi.media/crisis-point-covid-19-intensifies-challenge-for-independent-media-in-hungary/
  • Inter­na­tio­nal Press Insti­tu­te. (2020b). Greek jour­na­list pushed out of job after pro­bing COVID-19 report. https://ipi.media/alerts/greek-journalist-pushed-out-of-job-after-probing-covid-19-report/
  • Kol­va­ni, P., Lunds­tedt, M., Edgell, A. B., & Lac­ha­pel­le, J. (2021). Pan­de­mic Back­sli­ding: A Year of Vio­la­ti­ons and Advan­ces in Respon­se to Covid-19. V‑Dem Poli­cy Brief No. 32. https://www.v‑dem.net/media/publications/pb_32.pdf
  • Lühr­mann, A., & Rooney, B. (2021). Auto­cra­tiz­a­ti­on by Decree: Sta­tes of Emer­gen­cy and Demo­cra­tic Decli­ne. Com­pa­ra­ti­ve Poli­tics, 53(4), 617–649.
  • Maerz, S. F., Lühr­mann, A., Hell­mei­er, S., Grahn, S., & Lind­berg, S. I. (2020). Sta­te of the world 2019: Auto­cra­tiz­a­ti­on Sur­ges — Resis­tance Grows. Demo­cra­tiz­a­ti­on, 27(6), 909–927.
  • NPR. (2020). New Law Gives Sweeping Powers To Hungary’s Orban, Alar­ming Rights Advo­ca­tes. https://www.npr.org/sections/coronavirus-live-updates/2020/03/30/823778208/new-law-gives-sweeping-powers-to-hungarys-orban-alarming-rights-advocates
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  • Rape­li, L., & Saik­ko­nen, I. (2020). How will the COVID-19 pan­de­mic affect demo­cra­cy? Demo­cra­tic Theo­ry, 7(2), 25–32.
  • Repor­ters without Bor­ders. (2020a). Bela­ru­si­an jour­na­list arres­ted for cri­ti­ci­zing president’s Covid-19 approach. https://rsf.org/en/news/belarusian-journalist-arrested-criticizing-presidents-covid-19-approach
  • Repor­ters without Bor­ders. (2020b). Coro­na­vi­rus off limits in Turk­me­ni­stan. https://rsf.org/en/news/coronavirus-limits-turkmenistan
  • Repor­ters without Bor­ders. (2020c). Indian news­pa­per accu­sed of “fake news” about lockdown’s impact on poor. https://rsf.org/en/news/indian-newspaper-accused-fake-news-about-lockdowns-impact-poor
  • Teo­rell et al. (2022). The Qua­li­ty of Government Stan­dard Data­set, ver­si­on Jan22. Uni­ver­si­ty of Gothen­burg: The Qua­li­ty of Government Insti­tu­te. https://www.gu.se/en/quality-government
  • The Atlan­tic. (2020). All the President’s Lies About the Coro­na­vi­rus (Chris­ti­an Paz). https://www.theatlantic.com/politics/archive/2020/11/trumps-lies-about-coronavirus/608647/
  • The Guar­di­an. (2020). Brazil’s Jair Bol­so­na­ro says coro­na­vi­rus cri­sis is a media trick. https://www.theguardian.com/world/2020/mar/23/brazils-jair-bolsonaro-says-coronavirus-crisis-is-a-media-trick

Bild: Rio­on­watch

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