De la concordance au conflit? Le rôle des commissions parlementaires dans la recherche de compromis

Princi­pal lieu du tra­vail par­le­men­taire, les com­mis­si­ons par­le­men­taires légis­la­ti­ves sont délais­sées dans les recher­ches sur le Par­le­ment suis­se. Cet arti­cle s’intéresse à ces enti­tés, notam­ment à leur rôle dans la recher­che de com­pro­mis et au des­tin de leurs pro­po­si­ti­ons pré­sen­tées devant le Con­seil natio­nal durant la ses­si­on d’hiver 1996 à la ses­si­on d’été 2018. Il sug­gè­re, sur la base des obser­va­tions actua­li­sées, d’intégrer davan­ta­ge les com­mis­si­ons par­le­men­taires dans l’examen des pro­ces­sus décisi­onnels parlementaires.

Les com­mis­si­ons par­le­men­taires légis­la­ti­ves ont pour tâche de recher­cher des solu­ti­ons con­sen­su­el­les en amont du plé­num. Com­po­sées par les repré­sen­tants des grou­pes par­le­men­taires, elles pré­pa­rent et anti­ci­pent la pri­se de décisi­on en assem­blée plé­niè­re. Lorsqu’elles ne par­vi­en­nent pas à satis­fai­re l’ensemble de leurs mem­bres et que des diver­gen­ces d’opinion per­sis­tent, leurs déli­bé­ra­ti­ons per­met­tent de con­cen­trer les débats en plé­niè­re sur les points res­tés con­tro­ver­sés (Jeg­her & Lin­der 1998 :34–35).

Au début des années 1990, Lüthi (1997) qua­li­fi­ait la métho­de de tra­vail des com­mis­si­ons par­le­men­taires de con­sen­su­el­le. La plu­part des décisi­ons de l’Assemblée fédé­ra­le cor­re­spon­dai­ent à leurs pro­po­si­ti­ons. Elles réus­sis­sai­ent donc à for­mu­ler des solu­ti­ons repré­sen­ta­ti­ves et satis­fais­an­tes pour la majo­ri­té du par­le­ment. Jeg­her (1999) con­fir­me­ra leur rôle d’initiatrices de com­pro­mis pour la péri­ode 1995–1997.

Selon les dires, la péri­ode plus récen­te est mar­quée par une con­cordance en cri­se. Les com­mis­si­ons par­le­men­taires ont-elles (encore) rem­pli leur rôle de cher­cheu­ses et de pro­ductri­ces de compromis ?

L’analyse des votes liés à l’examen pré­al­ab­le des initia­ti­ves par­le­men­taires et can­to­na­les qui sont pas­sées devant le Con­seil natio­nal lors de la ses­si­on de prin­temps 2000 à la ses­si­on d’été 2018 a révé­lé un degré de con­flit moy­en éle­vé simi­lai­re pour les décisi­ons des com­mis­si­ons par­le­men­taires et cel­les du Con­seil natio­nal (0.44). La con­flic­tua­li­té a évo­lué qua­si par­al­lè­le­ment ent­re les deux pha­ses (voir gra­phi­que 1). Bien que les décisi­ons en plé­niè­re soi­ent deve­nues moins con­flic­tu­el­les avec le temps, les dif­fé­ren­ces restent mini­mes. Les com­mis­si­ons par­le­men­taires ne sem­blent donc pas avoir eu plus de dif­fi­cul­tés à trou­ver des com­pro­mis depuis le début des années 2000. 

Le sui­vi des pro­po­si­ti­ons des com­mis­si­ons par­le­men­taires par le Con­seil natio­nal était de 75.7% en moy­enne lors des votes, de la ses­si­on d’hiver 1996 à la ses­si­on d’été 2018, oppo­sant une pro­po­si­ti­on de com­mis­si­on par­le­men­taire à une pro­po­si­ti­on d’autres acteurs. Au fil du temps, le sui­vi a légè­re­ment dimi­n­ué. Plus par­ti­cu­liè­re­ment, la même ten­dance a été obser­vée pour la com­mis­si­on de la sécu­ri­té socia­le et de la san­té publi­que (CSSS) et la com­mis­si­on des insti­tu­ti­ons poli­ti­ques (CIP) (voir gra­phi­que 2). Le taux de sui­vi des pro­po­si­ti­ons des com­mis­si­ons par­le­men­taires moy­en était plus éle­vé, 94.3%, s’agissant des votes rela­tifs à l’examen pré­al­ab­le des initia­ti­ves par­le­men­taires et cantonales.

Sur la même péri­ode, le Con­seil natio­nal s’est pro­non­cé dans 13.2% des votes en faveur d’une pro­po­si­ti­on de mino­ri­té qui était pré­sen­tée com­me alter­na­ti­ve à la pro­po­si­ti­on sou­te­nue par la majo­ri­té des mem­bres de la com­mis­si­on. Au fil du temps, les pro­po­si­ti­ons des mino­ri­tés n’ont pas eu davan­ta­ge de suc­cès. Cet­te ten­dance s’est éga­le­ment révé­lée pour la CIP (voir gra­phi­que 3).

Au vu de ces résul­tats, il est pro­bable que le tra­vail des com­mis­si­ons par­le­men­taires ait encore con­tri­bué à la pri­se de décisi­on du Con­seil natio­nal. Si elles cher­chai­ent des solu­ti­ons con­sen­su­el­les, leurs efforts pou­vai­ent avoir des retom­bées dans la pha­se sui­v­an­te. D’ailleurs pour les initia­ti­ves par­le­men­taires et can­to­na­les, mei­lleu­re était la réso­lu­ti­on des con­flits en com­mis­si­on, plus les décisi­ons pri­ses au Con­seil natio­nal étai­ent consensuelles.

En con­clu­si­on, la capa­ci­té des com­mis­si­ons à trou­ver des com­pro­mis ne s’est pas dété­rio­rée ces der­niè­res années. Leurs travaux n’ont pas été écar­tés. Ain­si, il ne sem­ble pas avoir eu de chan­ge­ment dans leurs habitu­des, ni dans la rela­ti­on qu’elles ent­re­ti­en­nent avec le Con­seil natio­nal. Il faud­rait con­naît­re les négo­cia­ti­ons au sein des com­mis­si­ons par­le­men­taires pour voir com­ment elles aurai­ent été affec­tées par les bou­le­ver­se­ments soci­aux et poli­ti­ques tels que la pola­ri­sa­ti­on du sys­tème des par­tis, la média­ti­sa­ti­on et la con­cur­rence accrue pour les votes.

Réfé­rence:

Por­cel­la­na, Dia­ne (2019). Von Kon­kor­danz zu Kon­flikt? Die Rol­le der par­la­men­ta­ri­schen Kom­mis­sio­nen bei der Suche nach Kom­pro­mis­sen. In: Kon­kor­danz im Par­la­ment. Zürich: NZZ Libro, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.

Biblio­gra­phie:

• Jeg­her, Anni­na (1999): Der Ein­fluss von Natio­nal- und Stän­de­rat auf den Gesetz­ge­bungs­pro­zess, Insti­tut für Poli­tik­wis­sen­schaft: Bern.
• Jeg­her, Anni­na; Lin­der, Wolf (1998): Schwei­ze­ri­sche Bun­des­ver­samm­lung: ein akti­ves Gesetz­ge­bungs­or­gan. Eine empi­ri­sche Unter­su­chung des Gesetz­ge­bungs­pro­zes­ses in den Jah­ren 1995–1997, Insti­tut für Poli­tik­wis­sen­schaft: Bern.
• Lüthi, Ruth (1997): Die Legis­la­tiv­kom­mis­sio­nen der schwei­ze­ri­schen Bundesversammlung.Institutionelle Ver­än­de­run­gen und das Ver­hal­ten von Par­la­ments­mit­glie­dern, Haupt: Bern.

Pho­to: zvg