Bundesräte gehen wann es ihnen passt

Johann Schnei­der-Ammann will per Leg­is­la­turende 2019 zurück­treten. Das ist unüblich, die grosse Mehrheit der Bun­desräte tritt während der Leg­is­latur zurück. Einzel­rück­tritte wirken sta­bil­isierend auf das poli­tis­che Sys­tem der Schweiz und machen die Bun­desratswahlen für die Parteien berechen­bar­er. Mehrere Rück­tritte per Ende ein­er Leg­is­latur wür­den hinge­gen die Diskus­sio­nen im Vor­feld ein­er Wahl über die Zusam­menset­zung der Regierung inten­sivieren, so dass die Gesamterneuerungswahlen mehr als bloss­es Rit­u­al wären. Auch die Zauber­formel wäre wohl nie einge­führt wor­den, wären 1959 nicht gle­ich vier Bun­desräte zeit­gle­ich zurück­ge­treten.

Ver­sion française

Doris Leuthard und Johann Schnei­der-Ammann haben ihren Rück­tritt aus dem Bun­desrat angekündigt. Wann Doris Leuthard genau gehen will, wis­sen wir noch nicht. Johann Schnei­der-Ammann will per Leg­is­la­turende 2019 zurück­treten. Er gehört mit sein­er frühen Rück­trit­tankündi­gung zur Min­der­heit, im Durch­schnitt trat­en in den let­zten hun­dert Jahren nur drei von zehn Bun­desräten per Ende ein­er Leg­is­latur zurück.

Rücktritte aus dem Bundesrat seit 1919

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Seit 1919 erfol­gten nur ger­ade 21 von 71 Rück­trit­ten, oder dreis­sig Prozent, per Ende eines Man­dates[i]. Im Bun­desrat gilt damit eine sehr spezielle Rück­trittskul­tur, denn im nationalen Par­la­ment oder in den direkt vom Volk gewählten kan­tonalen Regierun­gen sind Rück­tritte per Ende ein­er Leg­is­latur die Regel.

Faktisch keine Regierungswahl

Die Bun­desräte wer­den in der Schweiz für die Dauer von vier Jahren vom Par­la­ment gewählt und kön­nen während ihrer Amts­dauer nicht abgewählt wer­den. In der Prax­is sind die Gesamterneuerungswahlen des Bun­desrats durch das Par­la­ment aber keine richti­gen Wahlen. Regierungsmit­glieder wer­den rit­u­al­isiert bestätigt und am inter­es­san­testen ist allen­falls, wie hoch die Stim­men­zahl der einzel­nen Mit­glieder ist. Seit 1919 wur­den mit Aus­nahme von Ruth Met­zler 2003 und Christoph Blocher 2007 sämtliche Bun­desräte, die erneut kan­di­dierten, im ersten Wahl­gang mit durch­schnit­tlich über siebzig Prozent der Stim­men wiedergewählt.[ii] Das bedeutet, dass das Par­la­ment die per­son­elle Zusam­menset­zung der Regierung nur dann bee­in­flusst, wenn es eine Vakanz gibt.

Begün­stigt wird diese Sit­u­a­tion durch das vorherrschende Wahlsys­tem. Die Mit­glieder des Bun­desrates wer­den nicht gemein­sam, son­dern einzeln und nacheinan­der gewählt, was einen enorm sta­bil­isieren­den Effekt hat. Parteien haben einen hohen Anreiz, die Mit­glieder ander­er Parteien zu wählen, weil sie son­st Retourkutschen befürcht­en müssen, ins­beson­dere falls ihre eige­nen Bun­desräte zu den let­zten gehören, die gewählt wer­den müssen. Und wer seine Schäfchen bere­its im Trock­nen hat, hat keinen Anreiz mehr, Bun­desratsmit­glieder ander­er Parteien zu desavouieren.

Dass die Bun­desver­samm­lung darum ihr Wahlrecht bei Gesamterneuerungswahlen fak­tisch nicht ausübt, führt dazu, dass die Mit­glieder des Bun­desrates weit­ge­hend autonom sind, darüber zu entschei­den, wann sie zurück­treten. In manchen Fällen wird dies mit der Partei oder mit anderen Mit­gliedern des Bun­desrates abge­sprochen, in der Regel aber fällen Bun­desrätin­nen und Bun­desräte diesen Entscheid ohne feste Absprachen und darum auch immer wieder über­raschend.

Gründe für den Rück­tritt aus dem Bun­desrat
In den meis­ten Fällen erfol­gte ein Rück­tritt aus per­sön­lichen oder poli­tis­chen Über­legun­gen. Fak­toren, die gehäuft zu einem Rück­tritt führen, kön­nen das abgeschlossene Jahr im Bun­de­sprä­sid­i­um sein oder wenn ein wichtiges Geschäft aus dem eige­nen Departe­ment Erfolg hat­te, sei es im Par­la­ment oder bei ein­er Volksab­stim­mung. Dass Doris Leuthard die No-Bil­lag Abstim­mung abwartete, bevor sie ihren Rück­tritt erk­lärte, ist kaum Zufall. Ein Einze­lab­gang ermöglicht zudem nochmals eine umfassende Würdi­gung der geleis­teten Arbeit in der Öffentlichkeit – schliesslich wird man als Bun­desrat nie mehr gelobt als bevor man kommt oder wenn man geht.

In Einzelfällen erfol­gen Rück­tritte aus gesund­heitlichen Grün­den, beispiel­sweise der CVP-Bun­desrat Alphonse Egli, der sein Amt 1986 nach nur vier Jahren im Bun­desrat zurück­gab. Zwei Jahre zuvor war auch der gle­ichzeit­ig gewählte FDP-Bun­desrat Rudolf Friedrich nach nur zwei Amt­s­jahren aus ähn­lichen Grün­den zurück­ge­treten. Eben­falls aus gesund­heitlichen Grün­den trat der SP-Bun­desrat René Fel­ber 1993 zurück. Im Falle von Jean Bourgknecht 1962 mussten gar seine Ange­höri­gen den Rück­tritt erk­lären, weil er nach einem Schla­gan­fall wed­er sprechen noch schreiben kon­nte.

In anderen Fällen erfol­gt der Rück­tritt aus poli­tis­chem Druck. Elis­a­beth Kopp, FDP-Mit­glied und erste Frau im Bun­desrat, trat 1989 zurück, nach­dem ihr Amts­ge­heimisver­let­zung vorge­wor­fen wor­den war. Auch beim Rück­tritt von Samuel Schmid spielte der poli­tis­che Druck aus den Rei­hen der SVP eine Rolle. Er war ursprünglich als nicht offizieller SVP-Bun­desrat ins Amt gewählt wor­den. Nach der Nicht-Wieder­wahl von Christoph Blocher trat er 2008 aus der SVP aus und der neu gegrün­de­ten BDP bei und stand danach unter ständi­ger Kri­tik sein­er ehe­ma­li­gen Partei. Diverse Vor­fälle im Vertei­di­gungs­de­parte­ment set­zten ihm poli­tisch zu und dürften beim Rück­tritt eine Rolle gespielt haben.

Vor allem FDP und CVP-Bundesräte gehen während der Legislatur

Zwis­chen den Parteien zeigen sich erhe­bliche Unter­schiede im Bezug auf den Zeit­punkt des Rück­tritts. Bei der FDP und der CVP erfol­gten seit 1919 vier von fünf Rück­trit­ten während der Leg­is­latur. Bei der SP und der SVP war es nur jed­er zweite.

Rück­tritte während der Leg­is­latur sind allerd­ings kein neues Phänomen. In den let­zten hun­dert Jahren fand die Mehrheit der Rück­tritte während der Leg­is­latur statt. Etwas häu­figer waren Rück­tritte auf Ende der Leg­is­latur zwis­chen 1919 und 1959. Allerd­ings erfol­gte auch in dieser Zeit die Mehrheit der Rück­tritte während der Leg­is­latur. Sel­tenheitswert hat­ten Rück­tritte per Ende eines Man­dates zwis­chen 1960–1979, d.h. direkt nach der Ein­führung der Zauber­formel. In dieser Zeit trat­en nur ger­ade zwei von dreizehn Bun­desräten per Ende ein­er Amt­szeit zurück. Sei­ther ist der Anteil Rück­tritte auf Ende Leg­is­latur eher wieder etwas gröss­er gewor­den.

Rücktritte aus Bundesrat von 1919–2017: Anteil während bzw. Anfang Legislatur in Prozent nach Partei sowie Periode

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Parteipolitisches Kalkül

Den Parteien kom­men Rück­tritte während ein­er Leg­is­latur in der Regel ent­ge­gen, denn Rück­trittserk­lärun­gen führen dazu, dass die zur Wahl vorgeschla­ge­nen Per­so­n­en und ihre Partei über viele Wochen oder gar Monate im Ram­p­en­licht ste­hen. Bun­desratswahlen gener­ieren in den Medi­en eine sehr hohe Aufmerk­samkeit, die Parteien zunehmend auch gezielt zu nutzen ver­suchen. So geschehen beispiel­sweise nach dem Rück­tritt von Didi­er Burkhal­ter Ende Okto­ber 2017. Die FDP präsen­tierte ihre Kan­di­dieren­den im Vor­feld in ein­er Road­show im ganzen Land. Obwohl das Volk bei der Wahl von Bun­desräten gar nichts zu sagen hat, präsen­tierten sich die Kan­di­dieren­den der FDP an diversen Anlässen in der ganzen Schweiz Volk und Medi­en.

In manchen Fällen hil­ft der Rück­tritt des eige­nen Bun­desrats ein­er Partei, sich kurz vor den eid­genös­sis­chen Wahlen in ein gutes Licht zu rück­en. So trat beispiel­sweise der Sozialdemokrat Otto Stich per Ende Okto­ber 1995 zurück. Die Ergänzungswahl erfol­gte in der Herb­st­ses­sion ein paar Wochen vor den eid­genös­sis­chen Wahlen und führte dazu, dass die SP viel Medi­en­präsenz hat­te.

Beim Dop­pel­rück­tritt der CVP-Bun­desräte Arnold Koller und Flavio Cot­ti 1999 nur ger­ade sechs Monate vor den eid­genös­sis­chen Wahlen half der eige­nen Partei zen­tral dabei, ihre bei­den Bun­desratssitze vor­erst zu sich­ern. Die CVP befürchtete zu Recht, bei den im gle­ichen Jahr anste­hen­den Par­la­mentswahlen von der SVP als drittstärk­ste Partei abgelöst zu wer­den. Um zu ver­hin­dern, dass ein­er der CVP-Sitze im Bun­desrat mas­siv unter Druck kommt, erfol­gten die Rück­tritte der bei­den Mag­is­trat­en darum koor­diniert noch vor den eid­genös­sis­chen Wahlen. Ohne dieses Manöver wäre es für die CVP wohl schwierig gewe­sen, ihre zwei Bun­desratssitze zu hal­ten. Vier Jahre später ging dann allerd­ings ein CVP-Sitz ver­loren, als Christoph Blocher anstelle von Ruth Met­zler in den Bun­desrat gewählt wurde.

Weniger Strategie, mehr echte Wahlen bei Rücktritten am Ende der Legislatur?

Die sehr hohe Sta­bil­ität in der Regierung sowohl per­son­ell als auch in der parteipoli­tis­chen Zusam­menset­zung ist zweifel­sohne eine grosse Stärke des schweiz­erischen poli­tis­chen Sys­tems und Garant für poli­tis­che Kon­ti­nu­ität. Rück­tritte während der Leg­is­latur sind für die Parteien berechen­bar­er und über­sichtlich­er. Im Zuge von anste­hen­den Bun­desratswahlen wer­den jew­eils viele ver­schiedene Kri­te­rien wie Herkun­ft­sre­gion, Sprache, Geschlecht sowie poli­tis­che Aus­rich­tung der Kan­di­dieren­den disku­tiert. Eine Einzel­vakanz schränkt diesen Kat­a­log ein und vere­in­facht es den Parteispitzen, den Prozess zu steuern.

Auch wenn Rück­tritte während der Leg­is­latur rechtlich möglich und sowohl indi­vidu­ell wie aus Sicht der Parteien nachvol­lziehbar sind, wäre eine Änderung der Gewohn­heit, in der Regel während und nicht am Ende ein­er Amt­szeit zurück­zutreten, wün­schenswert. Wür­den am Ende ein­er Leg­is­latur mehrere Vakanzen anste­hen, wäre eine bre­it­ere Diskus­sion über die kün­ftige Zusam­menset­zung der Regierung möglich, was auch das Kan­di­dieren­den­feld erhe­blich ver­grössern würde. Damit wür­den die Gesamterneuerungswahlen auch zu echt­en Regierungswahlen, was die öffentliche Debat­te auch im Vor­feld der eid­genös­sis­chen Wahlen beleben würde und mobil­isierend wirken kön­nte.

Dieser grössere Spiel­raum über die per­son­elle Zusam­menset­zung und damit das Kan­di­daten­feld bei mehreren Vakanzen würde die Parteien dazu zwin­gen, sich im Vor­feld untere­inan­der zu koor­dinieren – wie das in anderen Län­dern, in denen viele Parteien an der Regierung beteiligt sind, dur­chaus üblich ist. Und was auch in der Schweiz schon ein­mal der Fall war: Als es 1959 per Ende der Leg­is­latur im Bun­desrat gle­ich vier Vakanzen gab, ermöglicht­en poli­tis­che und strate­gis­che Absprachen die Ein­führung der Zauber­formel und damit das Prinzip, dass alle grossen Parteien gemäss ihrer Stärke im Bun­desrat vertreten sein soll­ten. Ohne gle­ichzeit­ige Rück­tritte wäre dieser his­torische Schritt wohl nicht möglich gewe­sen.


[i] Ins­ge­samt wur­den seit 1848 nur vier von 117 Bun­desratsmit­glieder nicht bestätigt.

[ii] Nicht mit­gezählt sind zwei Neube­set­zun­gen auf­grund von Bun­desräten, die im Amt ver­star­ben (Karl Scheur­er FDP 1929, Markus Feld­mann SVP 1958) sowie die Wahlen von Ruth Met­zler CVP 2003 und Christoph Blocher SVP 2007, die nicht zurück­trat­en, son­dern nicht wiedergewählt wur­den. Hinge­gen wur­den Josef Esch­er CVP 1954 sowie Willi Ritschard SP 1983 mit­gezählt, da sie zwar noch im Amt ver­star­ben, aber zuvor ihren Rück­tritt erk­lärt hat­ten. 

Foto: Wiki­me­dia Com­mons.

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