Warum
zentralisieren?

In der Schweiz unter­schei­det sich das Aus­mass der Gemein­de­au­to­no­mie stark von einem Kan­ton zum ande­ren. Ein Kan­ton ist dann zen­tra­li­sier­ter, wenn die Lin­ke im Kan­tons­par­la­ment stark ist, das Kan­tons­ge­biet klein und die kan­to­na­le poli­ti­sche Kul­tur ega­li­tär ist. Das zeigt eine neue Unter­su­chung der Uni­ver­si­tät Bern.

Zen­tra­li­sie­rung wird oft als Unwort ver­schrien, als zu bekämp­fen­des, abweh­ren­des und um jeden Preis zu ver­mei­den­des Grund­übel. Nir­gends ist die­ser Reflex so stark ver­an­kert wie in der föde­ra­len Schweiz mit ihren 26 Kan­to­nen und 2’294 Gemein­den (Stand 1.1.2016). Ver­wie­sen wird dabei oft auf die Tra­di­ti­on der Sub­si­dia­ri­tät, gemäss wel­cher staat­li­che Auf­ga­ben auf der unterst­mög­li­chen Ebe­ne anzu­sie­deln wären. Doch Sub­si­dia­ri­tät bedeu­tet auch, dass staat­li­che Gebil­de gewis­se Auf­ga­ben nur dann wahr­neh­men, wenn kein ande­res dazu bes­ser in der Lage ist.

Info­box 1: Sub­si­dia­ri­täts­prin­zip in der Schweiz
Das Prin­zip der Sub­si­dia­ri­tät läuft typi­scher­wei­se fol­gen­der­mas­sen ab: Kön­nen oder wol­len die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger ein Pro­blem nicht sel­ber lösen, schrei­tet die Gemein­de ein. Bei­spiels­wei­se finan­ziert sie den Betrieb eines Thea­ters. Auf der nächs­ten Stu­fe über­neh­men meh­re­re Gemein­den zusam­men eine öffent­li­che Auf­ga­be, bei­spiels­wei­se den Bau und Betrieb einer Klär­an­la­ge. Die nächs­te Stu­fe ist der Kan­ton, ihm obliegt z.B. die Kri­mi­nal­po­li­zei. Mitt­ler­wei­le tun sich in der Schweiz bei gewis­sen Pro­blem­stel­lung meh­re­re, evtl. sogar alle Kan­to­ne zusam­men. Dies ist beim Hoo­li­gan-Kon­kor­dat der Fall. Wenn alle tie­fe­ren Stu­fen aus­ge­schöpft sind, kommt der Bund erst an letz­ter Stel­le zum Zug. Ihm obliegt bei­spiels­wei­se die Ver­ant­wor­tung für die Währungspolitik.

Weil in der Schweiz aber die Kan­to­ne für ihre Gemein­den ver­ant­wort­lich sind (Art. 50.1 BV), unter­schei­det sich die­se Abfol­ge (bis und mit Kon­kor­da­te) stark von einem Kan­ton zum ande­ren. Mit ande­ren Wor­ten vari­iert das Aus­mass der Gemein­de­au­to­no­mie – also wie vie­le und wel­che Auf­ga­ben eine Gemein­de wahr­nimmt, wie sie sie finan­ziert und prak­tisch aus­führt, und wel­chen poli­ti­schen Ein­fluss sie auf höhe­re Ebe­nen aus­übt – stark von einem Kan­ton zum anderen.

Weil gleich­zei­tig jeder staat­li­chen Dele­ga­ti­on ein poli­ti­scher Ent­scheid vor­an­geht, öff­net sich dadurch ein Weg, auf wel­chem sich die­se Unter­schie­de erklä­ren las­sen. Kon­kret: Wes­halb sind die Gemein­den in Grau­bün­den auto­no­mer als in Genf? Weil das poli­tisch so gewollt ist. Aber war­um genau, von wem, wann und unter wel­chen struk­tu­rel­len Ein­flüs­sen? In mei­nem vor kur­zem erschie­nen Buch Theo­ri­sing Decen­tra­li­sa­ti­on lie­fe­re ich die ers­te sys­te­ma­ti­sche Beant­wor­tung die­ser Fra­ge. Dabei fas­se ich Auto­no­mie als drei­di­men­sio­na­les Phä­no­men auf, ver­glei­che zuerst alle 26 Kan­to­ne quan­ti­ta­tiv, kon­zen­trie­re mich dann auf vier aus­ge­wähl­te Fäl­le und tes­te dabei meh­re­re, zum Teil wider­sprüch­li­che Theo­rien der ver­glei­chen­den Politikwissenschaft.

Die drei Dimensionen der Zentralisierung

Zen­tra­li­sie­rung und Dezen­tra­li­sie­rung wer­den ver­stan­den als Ide­al­unk­te in einem drei­di­men­sio­na­len Raum. Ich beschrän­ke mich dabei nicht nur auf fis­ka­li­sche (poli­cy) oder recht­li­che (poli­ty) Aspek­te der Gemein­de­au­to­no­mie, son­dern ver­su­che, auch poli­ti­sche Aspek­te (poli­tics) mit­ein­zu­be­zie­hen. Die drei Dimen­sio­nen wer­den am Schluss zu einem Gesamt­in­dex zusam­men­ge­fasst (Details sie­he Info­box 2).

Kar­to­gra­phisch dar­ge­stellt, lässt sich hier­bei ein kla­res West-Ost Gefäl­le fest­stel­len (Abbil­dung 1): Je wei­ter öst­lich ein Schwei­zer Kan­ton gele­gen ist, des­to dezen­tra­li­sier­ter sein poli­ti­sches Sys­tem. Genf ist der am zen­tra­li­sier­tes­te Kan­ton der Schweiz, d.h. dass dort die Gemein­de­au­to­no­mie am kleins­ten ist.

Abbildung 1:

Dezentralisierung

Woher kommt das West-Ost Gefälle?

War­um aber die­se Unter­schei­de, war­um die­ses West-Ost Gefäl­le? In der ver­glei­chen­den Poli­tik­wis­sen­schaft bestehen zwei Erklä­rungs­an­sät­ze. Ent­we­der sind poli­ti­sche Zustän­de das Ergeb­nis struk­tu­rel­ler Zwän­ge, so zum Bei­spiel der Grös­se des Ter­ri­to­ri­ums, der Ein­woh­ner­zahl oder, im Bereich Föde­ra­lis­mus, sozia­ler Diver­si­tät (unter­schied­li­che Spra­chen, Reli­gio­nen und/oder Kul­tu­ren). Oder aber Poli­tik wird ver­stan­den als Aus­han­deln inter­es­sen­ma­xi­mie­ren­der Akteu­re, die zwar unter­schied­li­che Zie­le ver­fol­gen, aber je nach Stär­ke mehr oder weni­ger Kom­pro­mis­se ein­ge­hen müs­sen. Neben deren Ideo­lo­gie (z.B. Staats- vs. Markt­ver­trau­en) spie­len hier­bei oft auch par­tei­tak­ti­sche und wahl­stra­te­gi­sche Über­le­gun­gen eine Rolle.

Natür­lich liegt die Wahr­heit nun irgend­wo zwi­schen struk­tu­rel­lem Deter­mi­nis­mus und indi­vi­dua­lis­ti­schem Aktio­nis­mus. Wo genau, stel­le ich auf zwei Arten fest. Zum einen mit­tels eines quan­ti­ta­ti­ven Ver­gleichs, bei dem unter Kon­trol­le ande­rer Varia­blen der Ein­fluss meh­re­rer Fak­to­ren gleich­zei­tig model­liert wird. Zum ande­ren via Ein­zel­fall­stu­di­en, bei dem ich beob­ach­te, wie, wann, und war­um sich die Zen­tra­li­sie­rung in einem Kan­ton ent­wi­ckelt hat. Die Kan­to­ne Waadt, Bern, Schwyz und Grau­bün­den wur­den für die­se ver­tief­te Betrach­tung aus­ge­wählt, weil sie sich zwar stark von­ein­an­der unter­schei­den, alle vier aber vom sta­tis­ti­schen Modell gut erklärt wer­den (Abbil­dung 2).

Kantonale Unterschiede und ihre Wurzeln

Das Gesamt­re­sul­tat lässt sich nun wie folgt zusam­men­fas­sen. Der Zen­tra­li­sie­rungs­grad eines Schwei­zer Kan­tons bestimmt sich im Wesent­li­chen durch die Klein­heit sei­nes Kan­tons­ge­bie­tes, sei­ne poli­ti­sche Kul­tur und die Stär­ke lin­ker Par­tei­en (Grü­ne + SP) im Kan­tons­par­la­ment. Dies unter Kon­trol­le sowohl der Anzahl Gemein­den wie auch des kan­to­na­len Brut­to­so­zi­al­pro­duk­tes pro Kopf. Sozio­kul­tu­rel­le Diver­si­tät sprach­li­cher und/oder reli­giö­ser Art im Inne­ren eines Kan­tons, die Bevöl­ke­rungs­grös­se, Topo­gra­phie, Stadt­do­mi­nanz und das Ver­trau­en in die Gemein­den schei­nen dage­gen kei­nen Ein­fluss zu haben. Gra­fisch dar­ge­stellt fin­det sich in Abbil­dung 2 die wei­ter oben erfass­te Dezen­tra­li­sie­rung (y‑Achse) der so vor­her­ge­sag­ten (x‑Achse).

Abbildung 2: 

Dezentralisierung

Kantonale Zentralisierungstypen

Zum Abschluss las­sen sich im Hin­blick auf die gefun­de­nen Kau­sal­zu­sam­men­hän­ge fol­gen­de fünf Grup­pen bilden:

  1. Drei dezen­tra­li­sier­te, gebiets­mäs­sig gros­se Kan­to­ne, wo ein eher kon­ser­va­tiv ein­ge­stell­tes Hin­ter­land (ZH) oder das Feh­len eines eher pro­gres­siv ein­ge­stell­ten Stadt­zen­trums (GR & TG) die poli­ti­sche Kul­tur am Fest­hal­ten alt­her­ge­brach­ter poli­ti­scher Tra­di­tio­nen wie der „Gemein­de­s­ou­ve­rä­ni­tät“ bestärkt;

  2. Sie­ben dezen­tra­li­sier­te, klei­ne Kan­to­ne (AI & AR, GL, SZ, OW & NW, ZG), wo das Feh­len eines pro­gres­si­ven Zen­trums und die Schwä­che lin­ker Par­tei­en zusam­men­spie­len, um bereits star­ke loka­le Struk­tu­ren zu erhalten;

  3. Sie­ben eher aus­ge­gli­che­ne, gros­se Kan­to­ne (BE, LU, SG, AG, UR, SO, VS), in denen die Grös­se des Kan­tons­ge­bie­tes von alter­nie­ren­den Mit­te-links- und Mit­te-rechts-Mehr­hei­ten jeweils als Argu­ment benutzt wird, um die bestehen­den kul­tu­rel­len Prä­fe­ren­zen für loka­le Lösun­gen ent­we­der zu ver­stär­ken (z.B. in der Raum­pla­nung oder dem Ver­kehrs­we­sen) oder abzu­schwä­chen (z.B. im Sozi­al- oder Erziehungswesen);

  4. Vier eher aus­ge­gli­che­ne, klei­ne Kan­to­ne, wo das Gebiet so über­sicht­lich und die Ideo­lo­gie so pro­gres­siv aus­ge­rich­tet sind, dass Ein­heits­lö­sun­gen vor­ge­zo­gen wer­den, obwohl die kul­tu­rel­len Prä­fe­ren­zen durch­aus für loka­le­re Vari­an­ten spre­chen wür­den (BS); wo eine ega­li­tä­re, fran­zö­sisch-inspi­rier­te poli­ti­sche Kul­tur durch eine Tra­di­ti­on loka­ler Auto­no­mie gedämpft wird (JU); oder wo die domi­nan­te Stadt (im Kan­ton: SH; oder aus­ser­halb: BL) star­ke Zen­trum-Peri­phe­rie Kon­flik­te gene­riert, die wie­der­um die Gemein­de­au­to­no­mie trotz kul­tu­rel­ler Prä­fe­ren­zen dafür abschwächen;

  5. Fünf zen­tra­li­sier­te Kan­to­ne, wo die Grös­se des Kan­tons­ge­bie­tes – egal, ob gross (VD & TI), mit­tel (NE & FR) oder klein (GE) – als Argu­ment benutzt wird, zusam­men mit einer stark ega­li­tär aus­ge­rich­te­ten poli­ti­schen Kul­tur kan­to­na­le Lösun­gen gegen­über loka­len zu bevorzugen.

Inwie­fern sich gegen­wär­ti­ge ter­ri­to­ria­le Refor­men in Kan­to­nen wie SH, TI, VS, GR und UR und/oder bun­des­recht­li­che Ände­run­gen (Zweit­woh­nungs­in­itia­ti­ve, Unter­neh­mens­steu­er­re­form III, Asyl­we­sen) auf die hier gefun­de­nen Zusam­men­hän­ge aus­wir­ken, kann aller­dings erst die zukünf­ti­ge For­schung zei­gen. Jeden­falls bewegt sich auf die­sem Gebiet eini­ges, so dass die Sub­si­dia­ri­tät uns als Streit­ob­jekt genau so erhal­ten bleibt wie das ver­meint­li­che Unwort Zen­tra­li­sie­rung – für die wir schliess­lich sel­ber ver­ant­wort­lich sind.

Info­box 2: Mes­sung von Dezentralisierung

Die funk­tio­na­le Dezen­tra­li­sie­rung (poli­cy decen­tra­li­sa­ti­on) besteht aus fis­ka­li­scher, per­so­nel­ler und admi­nis­tra­ti­ver Dezen­tra­li­sie­rung (Badac 2008):

  • Fis­ka­li­sche Dezen­tra­li­sie­rung besteht aus dem Anteil der Gemein­de­aus­ga­ben am Total öffent­li­cher Aus­ga­ben in einem Kan­ton (2005) und dem Anteil der Gemein­de­ein­nah­men am Total öffent­li­cher Ein­nah­men in einem Kan­ton (2008).

  • Bei der per­so­nel­len Dezen­tra­li­sie­rung han­delt es sich um den Anteil Gemein­de­an­ge­stell­ter am Total öffent­li­cher Ange­stell­ter in einem Kan­ton (2008) sowie um den Anteil der Mit­ar­bei­ter­sa­lä­re auf loka­ler Ebe­ne am Total öffent­li­cher Mit­ar­bei­ter­sa­lä­re in einem Kan­ton (2008).

  • Bei der admi­nis­tra­ti­ven Dezen­tra­li­sie­rung berech­ne ich den Durch­schnitt der Jah­re 1997 bis 2003 in Sachen loka­ler Aus­ga­ben für rein admi­nis­tra­ti­ve Zwe­cke als Anteil am Total öffent­li­cher Aus­ga­ben für rein admi­nis­tra­ti­ve Zwe­cke in einem Kanton.

Für die recht­li­che Aus­ge­stal­tung stüt­ze ich mich auf Gia­co­met­ti (1941) und den lokal wahr­ge­nom­me­nen Grad der Gemein­de­au­to­no­mie, der sich wie­der­um berech­net als der Durch­schnitt der von den Gemein­de­schrei­bern in den Umfra­gen von 1994, 2005 und 2009 ange­ge­be­nen Wer­te (Lad­ner et al. 2013). Zur Zusam­men­fas­sung von Gia­co­met­tis drei Grup­pen und letz­te­rem stan­dar­di­sie­re ich zuerst bei­de Mas­se und berech­ne anschlies­send den Durchschnitt.

Die drit­te Dimen­si­on inner­kan­to­na­ler Dezen­tra­li­sie­rung (poli­tics) besteht aus fol­gen­den sie­ben Teil­in­di­zes (eige­ne Erhe­bung vom Som­mer 2011):

  1. Das Exis­tie­ren ter­ri­to­ria­ler Quo­ten, also z.B. die Garan­tie eines Bern­ju­ras­si­schen Sit­zes in der Ber­ner Kantonsregierung;

  2. Dem Grad inner­kan­to­na­ler Regio­na­li­sie­rung, also regio­na­le Ver­samm­lun­gen und/oder Bezirks­ob­män­ner bzw. pré­fets;

  3. Dem Grad der Dezen­tra­li­sie­rung im Inne­ren kan­to­na­ler poli­ti­scher Par­tei­en, gemes­sen durch die Ebe­ne, durch wel­che haupt­säch­lich die Kan­di­da­ten für kan­to­na­le Par­la­ments­wah­len bestimmt werden;

  4. Der Anzahl und Grös­se der Wahl­be­zir­ke für kan­to­na­le Parlamentswahlen;

  5. Der Anzahl der Gemein­de­prä­si­den­ten, die zugleich im Kan­tons­par­la­ment sit­zen (cumul des man­dats);

  6. Der Stär­ke von kan­to­na­len Gemein­de­ver­bän­den bzw. von Gemeindepräsi­dentenkonferenzen als wich­tigs­te kom­mu­na­le Interessengruppe;

  7. Das Exis­tie­ren sowie das Aus­mass direkt-demo­kra­ti­scher Instru­men­te, die den Gemein­den expli­zit zur Ver­fü­gung ste­hen, also Gemein­de­initia­ti­ve und/oder Gemeindereferendum.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag ist eine Zusam­men­fas­sung der wesent­li­chen Resul­ta­te von Muel­ler, Sean (2015). Theo­ri­sing Decen­tra­li­sa­ti­on. Com­pa­ra­ti­ve Evi­dence from Sub-Natio­nal Switz­er­land. ECPR Press.

Refe­ren­zen: 

  • BADAC – Base de don­nées des can­tons et des vil­les suis­ses. At http://www.badac.ch/fr/index.php [9.1.2016].

  • BV – Bun­des­ver­fas­sung Bun­des­ver­fas­sung der Schwei­ze­ri­schen Eid­ge­nos­sen­schaft, vom 18. April 1999 (Stand am 1. Janu­ar 2016). At https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19995395/index.html [9.1.2016].

  • Gia­co­met­ti, Zac­ca­ria. 1941. Das Staats­recht der schwei­ze­ri­schen Kan­to­ne. Zürich: Poly­gra­phi­scher Ver­lag AG.

  • Lad­ner, Andre­as, Reto Stei­ner, Katia Hor­ber-Papa­zi­an, Julein Fiech­ter, Caro­li­ne Jacot-Des­com­bes, and Clai­re Kai­ser. 2013. Gemein­de­mo­ni­to­ring 2009/2010. KPM-Schrif­ten­rei­he 48. Bern: KPM-Verlag.

  • Muel­ler, Sean (2015). Theo­ri­sing Decen­tra­li­sa­ti­on. Com­pa­ra­ti­ve Evi­dence from Sub-Natio­nal Switz­er­land. ECPR Press.

  • Rüh­li, Lukas. 2012. Gemein­de­au­to­no­mie zwi­schen Illu­si­on und Rea­li­tät. Gemein­de­struk­tu­ren und Gemein­de­struk­tur­po­li­tik der Kan­to­ne. Kan­tons­mo­ni­to­ring 4, Zurich: Ave­nir Suisse.

Foto: Der Swiss Can­to­nal Tree in Lon­don. Quel­le: Wiki­me­dia Com­mons. 

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